在落实土地执法共同责任机制座谈会上的发言
各位领导、各位同志：落实土地执法共同责任机制，是新形势下加强土地管理，严格耕地保护，促进土地节约集约利用，维护土地管理正常秩序的客观需要。近年来，在各兄弟部门的大力支持和配合下，我们积极探索，强化落实，初步建立了“上下联动、左右互动”的土地执法共管机制，土地管理秩序进一步好转，为全县经济社会发展提供了坚强的资源保障。今天，把大家请过来，既是总结又是研讨，就是通过座谈会的形式，进一步分析形势、开拓思路，创新建立我县土地执法共管责任机制。下面，我先谈三点想法，供大家参考。一、为什么要提出建立土地执法共同责任机制12月，在全国县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动电视电话会议上，国土资源部徐绍史部长第一次提出要建立土地共同管理责任机制，要改变土地“一家管，大家用”的局面。为什么要提出建立土地执法共同责任机制，我想应该基于三个方面的考虑：（一）是我国耕地保护的严峻形势所决定的。温家宝总理在第十届人大五次会议上作政府工作报告时强调，“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决履行最严格的土地管理制度。” 《全国土地利用总体规划纲要(-20xx》明确提出，到20xx年全国耕地要保持在18.18亿亩，到2024年保持在18.05亿亩。《国土资源公报》显示，我国耕地总面积为18.26亿亩，已经处于18亿亩耕地红线的边缘。当前，我国耕地减少主要来自三方面：一是建设占用。1998-，我国耕地面积从19.45亿亩减少到18.27亿亩，平均每年减少1475万亩，相当于每年减少一个福建省的耕地面积，其中违法占用耕地每年约在13万亩左右。二是生态退耕和产业结构调整。1997-间，全国因生态退耕和产业结构调整减少耕地1.4亿亩，年均1728万亩。三是灾害损毁。1997-间，全国因灾害损毁而减少耕地986.1万亩，年均123万亩，相当于一个中等县的耕地面积。如果不能从根本上扭转耕地继续减少的趋势，18亿亩耕地红线将会很快突破。严格土地管理，促进土地节约集约利用，减少耕地占用，关系到18亿亩耕地红线能否坚守，更关系到国家的长治久安。这就需要国土与各相关部门共同配合，从严落实国家土地宏观调控政策，控制建设用地总量，促进土地节约集约利用，减少占用耕地的数量。 （二）是当前社会分工合作的趋势所决定的。当今社会是一个多元化的社会，社会分工越来越精细化，但在分工的同时，小分工、大合作也正在成为一种趋势和潮流，而且这种趋势和潮流也将进一步促进政府职能的转变、转型。土地是一种特殊的生产要素，具有自然和社会经济的双重属性，正在日益广泛地参与社会化大生产、大分工的过程中。横向层面，土地是财富之母，一二三产业的发展离不开土地要素的支撑，土地与政府相关职能部门联系密切；纵向层面，土地作为一种生产要素，进入生产、流通领域后，在准入、登记、变更等方面，必须取得发改、工商、规划等部门的审批许可。正是由于土地的特殊属性和当今既有分工更多是合作的社会现实，客观上需要建立国土部门与相关部门的土地执法共同责任机制，在土地准入、变更、违法用地制止等方面共同把关、规范管理，促进合理利用。（三）是土地管理法制层面的缺陷需要机制上的弥补。从1987年《土地管理法》颁布实施，我国土地管理一直处于不断变革和完善的过程中，土地管理法制正在不断趋向成熟。但也要客观地看到，由于我们国家土地管理时间还不长，在法制等方面还有诸多不完善的地方。比如：地方政府耕地保护责任不到位，对政府层面因发展冲动导致的违法用地不能有效遏制，屡禁不止；保护耕地缺少经济杠杆的撬动，违法用地的成本要远远小于合法用地的成本；对新发生的违法用地，法律没有赋予国土部门强制制止权、强制执行权，等等。在目前土地管理的框架下，加强土地管理，严格耕地保护，需要创新方式、方法，需要国土部门更加主动地加强部门间的配合，通过机制创新，落实耕地保护共同责任。从底以来，土地管理共同责任这样一种观念，从提出到落实，已经有了两年多的时间，并且取得了重大进展。一是国家层面，共同责任机制已经付诸行动。12月30日，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔〕71号），明确规定了相关部门在严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设中的责任。1月3日，国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔〕3号），就促进土地节约集约利用对规划、金融等部门提出了要求。同年5月，监察部、人保部、国土部门联合发布《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）；7月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合出台《关于金融促进节约集约用地的通知》（银发〔〕214号）；8月最高院、最高检、公安部、国土部就在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合和移送联合出台了203号、204号文件。二是地方政府层面，落实土地管理共同责任成为自觉行动。去年8月6日，省长罗志军在省国土厅调研时强调，要采取更严厉的措施、更严格的手段，坚决刹住土地违法违规问题的蔓延。随后，全省开展了土地“十日清查”行动。今年4月28日，省纪委、组织部、监察厅、国土资源厅等联合下发《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》(苏纪发[20xx]10号)，对不履行或者不正确履行法定职责，致使土地管理秩序混乱，造成严重后果的，实行问责。该《办法》首次将党委部门的负责人、乡镇党政负责人、派出机构的党政负责人纳入问责范围。南通市政府也出台了《关于建立耕地保护共同责任机制的意见》(通政发[20xx]9号)明确提出，对土地管理秩序混乱、违法占用耕地比例达到15%的乡镇，对主要负责人实行问责。同时还将实行乡镇长离任耕地保护责任审计制，凡是未完成耕地保护责任目标的，将不予提拔或任用。二、我县在建立土地执法共同责任机制上所作的努力为进一步加强土地管理，严格耕地保护，维护我县良好的土地利用秩序，在县委、县政府的大力支持下，在各相关部门的配合下，我县土地管理共同责任机制正在得到落实，在促进土地节约集约利用、遏制新增违法用地等方面发挥了巨大的作用。一是推行了土地联合执法机制。近年来，我们切实加强与公安、城管、水务、公路等部门的沟通联系，积极推行联合土地执法。在去年全省土地“十日清查”行动中，先后会同公安、城管、供电、水务等部门开展联合土地执法5次，及时消除违法用地8宗。为进一步强化土地执法，及时打击土地犯罪，公安部门还设立了驻国土工作联络室，派员常驻国土部门。二是构建了土地联动制约机制。我们认真贯彻落实国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔〕71号）精神，对未取得合法用地手续的建设项目，及时发函到发改、工商、规划、建设、供电等部门，建议相关部门不予办理有关手续或停止有关服务。去年以来，供电部门先后对6宗违法用地采取停电措施，工商部门先后对10多个违法当事人暂缓办理工商注册手续，发改、规划等部门也采取了相应的制约措施，取得了明显的效果。三是建立了移送移交正常机制。近年来，围绕“既查处事、又查处人”和“案结事了”的目标，我们还切实加强与纪检监察、财政、法院等部门的联系，在申请强制执行、人员处分建议、没收资产移交等方面建立正常的移送移交机制。去年全省土地“十日清查”行动以来，共向纪检监察部门提起党政纪处分建议10多人次，向法院申请强制执行44个，会同财政部门将没收资产移交有关镇区管理146宗。三、当前国土部门面临的压力及落实土地执法共同责任的设想当前国土资源工作可以用这样三句话来概括：上面要求严、保障发展难、群众诉求多。上面要求高。以来，国土资源部单独或者会同监察部等先后开展了多次土地执法专项行动，掀起大规模的土地问责风暴。从今年开始，国家土地卫片执法检查实行全面覆盖。土地卫片执法检查的要求相当的高，凡被监测到的可疑图斑，合法用地的要提供批准手续，违法用地的，要消除违法用地状态，要么补办用地手续，要么拆除复耕。违法占用耕地比例超过15%的，将依据15号令进行问责。保障发展难。随着土地宏观调控力度的加大，土地供应闸门进一步控紧，基层国土部门可回旋的余地越来越小，可利用的政策空间越来越少，保障发展的难度越来越大。另一方面，地方经济社会发展亟需要大量的用地，需求与保障、宏观调控与微观发展之间矛盾，集中到各级国土部门的层面，处境十分艰难。群众诉求增多。土地问题关系民生，已经受到社会的广泛关注，群众关于土地的诉求也日益增多，主要涉及征地补偿、违法用地、土地权属纠纷等方面。加强土地管理，从严土地执法，严格耕地保护，促进土地节约集约利用，是科学发展观的要求，更直接关系到国家土地宏观调控政策的落实。作为国土部门，我们义不容辞。借这样一个机会，我们也恳请相关部门，继续给予国土部门一如既往地的支持，加强配合、共同协作，为切实维护我县良好的土地管理秩序，进一步增强土地保障全县经济社会发展的能力共同努力。就今后落实土地管理共同责任，我们有三点想法：一是建议建立土地联席会议制度。建议建立土地联席会议，各单位明确联络员，定期会商解决全县国土资源管理中出现的新情况、新问题，共同研究解决的办法，明确各部门的职责，使苗头早制止、问题早解决。二是建议进一步强化事前制止力度。违法用地一旦形成，不仅仅是违法当事人的损失，更是社会财富的浪费，强制执行还会带来社会不稳定的因素。我们有这样的设想，今后凡不符合土地利用总体规划、占用基本农田、违反国家产业政策的土地违法案件，能否提请有关部门提前介入，通过先予执行、行政强制、组织约谈等措施，让违法当事人“悬崖勒马”，违法用地不再扩大。三是建议正常开展耕地保护责任约谈。以贯彻落实《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》(苏纪发[20xx]10号)为契机，建议针对一个阶段内违法用地数量较大、耕地占比较高的镇区，加强事前防范，约谈有关镇区主要负责人，适时进行提醒，及时采取措施落实耕地保护责任，加强土地管理。